Analiza critica a proiectului de lege "privind infiintarea mecanismelor prevazute de Conventia privind drepturile persoanelor cu dizabilitati"

Centrul de Resurse Juridice (CRJ) sprijina un proiect de lege “privind infiintarea mecanismelor prevazute de Conventia privind drepturile persoanelor cu dizabilitati” (“proiectul de lege”) aflat pe ordinea de zi a Senatului. Traseul legislativ al proiectului de lege, inclusiv forma initiatorului si expunerea de motive, sunt vizible AICI. CRJ, in colaborare cu Centrul de investigatii media, au realizat o campanie de sustinere a acestui proiect intitulata “Lagarele dintre noi” care include o caravana fotografica, o pagina Facebook, o petitie, cat si un program pentru jurnalisti dispusi sa scrie despre acest subiect. In acest memoriu imi propun un inceput de analiza critica a proiectului de lege, avand in vedere lipsa unei dezbateri substantiale atat la momentul redactarii sale, cat si pe traseul sau parlamentar, dar si miza sa covarsitoare pentru persoanele cu dizabilitati din institutii si din comunitate.

Voi examina pentru inceput geneza si temeiul legal al acestui proiect de lege. El este similar unor proiecte mai vechi care vizau intemeierea mecanismului preventiv impotriva torturii conform Protocolului Optional al Conventiei ONU impotriva Torturii (OPCAT), sprijinit de o coalitie ceva mai diversa de organizatii neguvernmentale si care priveau toate locurile de detentie, nu numai institutiile rezidentiale pentru persoane cu dizabilitati. O data ce Guvernul a optat sa incredinteze functia de monitorizare Avocatului Poporului (AP), aceste proiecte de lege au devenit caduce. CRJ a reimpachetat proiectul existent si a revendicat ca temei legal functia de monitorizare conform Art 33§2 al Conventiei ONU pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilitati (CRPD), un artificiu care a servit ca pretext pentru a ignora noile realitati si a continua campania pe spatele/in beneficiul persoanelor cu dizabilitati. Art. 33 CRPD impune Statelor Parti sa intemeieze o structura complexa de monitorizare a obligatiilor ce le revin, care include “puncte focale” si unul sau mai multe mecanisme independente.

Proiectul de lege pretinde ca satisface in intregime obligatiile ce reies din Art. 33§2 (evident chiar din titlu: “Lege privind infiintarea mecanimselor prevazute de CRPD”). Cu toate acestea,  persoanele inchise in institutii sunt doar unul din grupurile vizate de CRPD, iar monitorizarea locurilor de detentie doar o parte din obligatiile ce le incumba statelor sub CRPD. Prin urmare, mecanismul preconizat nu satisface cerintele Art. 33§2 CRPD. Pe de o parte, statul roman a incredintat deja functia de monitorizare IRDO, o organizatie fantoma care ii este aservita. Pe de alta parte, detaliile arhitecturii de monitorizare la nivel national a obligatiilor derivate din CRPD nu pot fi stabilite decat in urma unui proces de negociere cu toate entitatile relevante, in principal persoanele cu dizabilitati insele. Ori proiectul de lege nu a fost rezultatul unor dezbateri inclusive, ci impus de un singur ONG care nu are in componenta persoane cu dizabilitati, prezentand riscul compromiterii pe termen lung a implementarii CRPD in Romania.

Nu imi propun aici o analiza pe articole, care altfel nu ar fi lipsita de interes. Cu toate acestea, exista cel putin doua prevederi care ridica probleme aditionale de legalitate.

Proiectul de lege jongleaza in mod inacceptabil cu notiune de “reprezentare”  (sau, dupa caz, ”calitate procesuala activa”) care s-a dovedit a fi foarte controversata in literatura de specialitate si practica din alte tari. Indeosebi, Art. 4§2 preia aproape literal limbajul §161 al hotararii CEDO Campeanu v Romania, conferind calitate procesuala activa organizatiilor neguvernamentale cu scopul de a furniza reprezentare independenta persoanelor cu dizabilitati in fata unei instante sau a oricarui organism independent. Proiectul de lege falsifica intelesul hotararii Campeanu, de la care se revendica conform expunerii de motive, sugerand ca implicarea organizatiilor neguvernamentale epuizeaza obligatia de asigura reprezentare ‘independenta’ rezidentilor din institutii. De fapt, CEDO nu se refera decat in subsidiar si in anumite circumstante bine delimitate la organizatiile neguvernamentale, atunci cand statul nu asigura o modalitate adecvata de asistenta juridica persoanelor din institutii. Art. 4§2 permite organizatiilor neguvernmentale sa “reprezinte” victimele abuzurilor, dar omite sa raspunda la intrebari esentiale precum – ce califica ONG-urile sa reprezinte victimele? In ce consta ‘reprezentarea’ – substituire, suport sau ambele? Cine verifica standardele activitatii de reprezentare? Este necesar consimtamantul ‘beneficiarului’? Ce se intampla daca persoana in cauza nu are capacitatea de a consimti? Cum poate persoana contesta interventia sau prestatia ‘reprezentantului’? samd. Aceste intrebari nu sunt pur teoretice ci dimpotriva au o insemnatate practica covarsitoare.  Mai mult decat atat, Art. 12(i) confera mecanismului insusi “calitatea procesuala activa in apararea drepturilor si intereselor legitime” calificata insa de precizarea introductiva conform careia aceasta functie este alocata in “scopul indeplinirii atributiilor de monitorizare.” Aceasta prevedere plaseaza mecanismul intr-un evident si periculos conflict de rol, avand in vedere atributiile cuprinzatare ce ii sunt acordate (de ex. verifica legalitatea prezentei persoanelor cu dizabilitati in institutii). In sfarsit, intrebarile de mai sus privind calitatea activitatii de reprezentare se aplica mutatis mutandis si mecanismului. Fiind excesiv de vagi, potential contradictorii si necorelate cu dispozitiile privind accesul la justitie al persoanelor cu dizabilitati din alte legi, apreciez ca aceste prevederi sunt contrare Art. 6 CEDO si Art. 13 CRPD. De asemenea, consider riscul real ca acest proiect de lege sa compromita potentialul de reforma al hotararii Campeanu v Romania un afront personal, avand in vedere cat am muncit in acest caz.

Proiectul de lege simplifica impermisibil chestiunile spinoase legate de calificarea unei situatii drept ‘privare de libertate.’ Mecanismul de monitorizare isi propune sa “verifice legalitatea prezentei persoanelor cu dizabilitati” in institutiile vizate de lege (Art. 4§1(c)), indiferent ca este vorba de institutii de protectie sociala sau de spitale psihiatrice, cu regimuri juridice diferite. Indeosebi ipoteza plasamentului in institutii de ocrotire sociala, eventual cu permisiunea tutorelui interzisului, care nu este considerata indeobste ca fiind privativa de libertate potrivit dreptului intern ridica probleme speciale. Care este temeiul juridic pentru interventia mecanismului? Daca este vorba de dreptul intern, lipsit de garantii impotriva detentiei arbitrare, atunci mecanismul nu ar face decat sa acopere o ilegalitate, consolidand status-quo-ul. Daca este vorba de dreptul international, concluzia care se impune este ca mecanismul se substituie in fapt controlului judiciar obligatoriu potrivit Art. 5§4 CEDO. Lasand la o parte chestiunea de a sti daca mecanismul are un caracter judiciar satisfacand conditiile CEDO (nu are), este intr-adevar in interesul persoanelor cu dizabilitati sa incredintam verificarea legalitatii detentiei in institutii unei entitati administrative, fie ea 'independenta'? Daca un astfel de mecanism trece eu voi fi primul care voi contesta legalitatea sa din perspectiva Art. 5 CEDO. De remarcat si faptul ca proiectul de lege este contradictoriu in relatia sa cu CRPD – pe de o parte se legitimeaza prin apelul la aceasta conventie, pe de alta parte se aplica persoanelor cu dizabilitati aflate in locuri inchise. Astfel proiectul omite faptul ca CRPD nu permite detentia bazata pe criteriul dizabilitatii, acoperind in mod potential o ilegalitate. Detentia intr-o institutie rezervata persoanelor cu dizabilitati este ilegala ab initio, prin urmare operatiunea de verificare a legalitatii acestei situatii este lipsita de sens.

Faciliteaza cu adevarat acest mecanism accesul la justitie a persoanelor cu dizabilitati, asa cum pretind promotorii sai? In cel mai bun caz, acest mecanism va forma o interfata relativ prietenoasa intre persoanele din institutii si sistemul de justitie. Eu sunt pesimist din motivele enumerate mai sus, insa si in aceasta situatie trebuie amintit faptul ca in ultima instanta responsabilitatea de a cerceta si pedepsi abuzurile din institutii revine parchetelor si instantelor. Ori eu nu cunosc nici macar un singur caz in care o instanta sa fi pedepsit vreunul din sutele de abuzuri de o gravitate exceptionala din institutii care au ajuns in atentia presei in ultimii 10-20 de ani. Aceasta problema subzista si nu va disparea, dar este, inca o data, trecuta cu vederea de promotorii legii. In cel mai rau caz, dar, in opinia mea, si cel mai probabil, mecanismul se va transforma intr-o alta bucla in sistem, unde doleantele legitime ale persoanelor cu dizabilitati se vor pierde sau vor fi neutralizate, servind ca alibi pentru pastrarea status-quo-ului si deresponsabilizand si mai mult instantele din pozitia lor de forum legitim si exclusiv de rezolvare a chestiunilor legate de astfel de abuzuri grave.

Initiatorii legii supraestimeaza in mod oportunist sansele crearii unui mecanism cu adevarat independent cu mandat de supraveghere a respectarii drepturilor omului in Romania. Este un fapt incontestabil ca nu avem nici o institutie independenta/autonoma in Romania care sa se conformeze cu Principiile de la Paris si care sa fie recunoscuta ca atare. CNCD-ul si AP-ul, desi teoretic independente, sunt in realitate entitati ineficiente si colonizate de stat. Factorii de presiune care sa asigure implementarea adecvata a legii sunt relativ nesemnificativi: CRPD nu dispune de nici un instrument coercitiv pentru a asigura socializarea statelor recalcitrante, forta politica a persoanelor cu dizabilitati in genere, si a celor din institutii in special, este inexistenta, capacitatea de influenta a societatii civile implicate in domeniu este  foarte limitata. Tocmai din acest motiv, persoanele cu dizabilitati ar trebui sa se alinieze cu grupuri si aliante mai cuprinzatoare ale caror interese coincid – pacientii, utilizatorii de servicii sociale etc. In aceste conditii, riscul ca acest proiect de lege sa fie deturnat creand un alt mecanism aservit statului este major si nu poate fi ignorat.

Mecanismul preconizat dubleaza atributiile unor institutii existente. Am in vedere in principal AP, care a preluat functia de monitorizare a locurilor de detentie in baza OPCAT. AP a inceput recent activitatea de monitorizare, cu echipe mixte care includ reprezentanti ai societatii civile si asociatiilor profesionale cu atributii in domeniu, vizitand intre altele stabilimente care gazduiesc persoane cu dizabilitati si publicand rapoarte cel putin decente. Desigur, subzista in continuare dubii rezonabile cu privire la modul in care AP isi duce la indeplinire mandatul, dar in acelasi timp este incontestabil faptul ca ei exercita functii de monitorizare mai mult sau mai putin identice cu cele ale mecanismului preconizat, ca a fost recunoscut ca atare de diverse institutii internationale incluzand Comitetul impotriva Torturii (CAT) si ca beneficiaza, cel putin pe hartie, de garantii de independenta institutionala. CNCD-ul are competenta teoretica de a primi plangeri din partea persoanelor cu dizabilitati si de a efectua investigatii in institutii, chiar daca in practica activitatea lor in acest domeniu este nesemnificativa. Inspectia Sociala, organism subordonat Guvernului, monitorizeaza calitatea serviciilor sociale, inclusiv institutiile rezidentiale pentru persoane cu dizabilitati. Infiintarea unui nou mecanism de monitorizare apare ca fiind problematica in conditiile in care exista deja o increngatura de institutii cu atributii similare. Este necesara mai intai clarificarea relatiilor intre aceste mecanisme si eventualelor conflictele de competenta, urmarindu-se in acelasi timp alocarea rationala a unor resurse bugetare finite, avand in vedere si faptul ca ca acest sector sufera deja de subfinantare/management financiar deficitar. Chestiunea suprapunerii de atributii a fost ridicata in mod repetat in dezbaterile din Parlament dar nu a fost elucidata niciodata de suporterii proiectului de lege. Mai mult decat atat, ostilitatea manifesta a CRJ fata de AP sugereaza teama de a pierde un program lucrativ si o clientela captiva si docila, respectiv persoanele inchise in institutii.

Infiintarea unui mecanism dedicat in mod special locurilor inchise pentru persoanele cu dizabilitati este o eroare tactica majora, care contravine ethosului egalitar si inclusiv al CRPD. Aceasta pentru ca proiectul de lege ar crea o alta structura segregata dedicata special persoanelor cu dizabilitati. In loc, aceasta functie ar trebui sa fie incredintata unei institutii inclusive de monitorizare, fie ca aceasta ar viza calitatea serviciilor sociale, locurile de detentie in genere, calitatea actului medical etc. Crearea unei alte structuri separate consolideaza si legitimeaza sistemul institutional segregat. In plus, se creaza astfel inca un obstacol in calea dezinstitutionalizarii, din moment ce acest deziderat contravine mandatului mecanismului de monitorizare, care are ca premiza prezervarea sistemului institutional (mecanismul monitorizeza, nu desfiinteaza sistemul).

Folosind imagini grafice si cifre brute care denota dimensiunea fenomenului violentei institutionalizate impotriva persoanelor cu dizabilitati din locuri inchise, campania Lagarele dintre noi a starnit, pe buna dreptate, indignarea multor cetateni. CRJ a deturnat energia creata in urma acestei campanii catre petitia adresata Parlamentului pentru adoptarea proiectului de lege. Daca nimeni nu contesta gravitatea problemei descrise, nu rezulta de nicaieri ca mecanismul este solutia optima. Campania “Lagarele dintre noi” a supraestimat in mod constant capacitatea acestui mecanism de a rezolva problemele majore din sistemul institutional, inducandu-si astfel in eroare suporterii si publicul. Unul din sloganele campaniei “Semneaza petitia si elibereaza-i din lagare” este un exemplu elocvent in acest sens, avand in vedere lipsa completa de realism a acestei viziuni. Alte mesaje alese la intamplare contin fracturi logice evidente, portretizand mecanismul ca un panaceu la toate problemele pe care le intampina nefericitii din institutii:

 

Astfel, proiectul de lege oculteaza problemele reale ale rezidentilor din institutii, incluzand sistemul institutional de ingrijire si tratament insusi, lipsa dezinstitutionalizarii (care nu este mentionata nici macar o singura data in textul proiectului), lipsa suportului pentru traiul in comunitate, stereotipuri si stigma larg impartasite in imaginarul popular, un sistem care privilegiaza interdictia ca metoda de ‘protectie’ a persoanelor cu dizablitati etc. Distorsionand realitatea problemelor din institutii, proiectul de lege si campania aferenta compromite sansele unei reforme serioase a sistemului.

In realitate, justificarea proiectului de lege nu se regaseste in nevoile reale ale persoanelor cu dizabilitati, ci in interesele tranzitorii ale CRJ si abilitatile staffului acesteia. Utilizatorii si supravietuitorii sistemului psihiatric si de asistenta sociala nu au fost consultati si nu sunt implicati in campanie, persoanele cu dizabilitati apar in materialele de campanie exclusiv ca victime anonime si neputincioase, materialele de presa aferente sunt excesiv de medicalizate (vezi de exemplu articolul cu titlul neverosimil “Condamnati la nebunie”), procesul de consultare care este de esenta CRPD-ului nu a fost niciodata realizat cu adevarat, criticii sunt condamnati ca retrograzi si trecuti sub tacere. Aceste neajunsuri sunt cu atat mai grave cu cat CRJ si asociatii ei sunt total nereprezentativi pentru segmentul de populatie pe care pretind ca il reprezinta. Lipsa de reprezentativitate acutizeaza gravitatea sustinerilor exagerate privind natura si potentialul mecanismului, dar si lipsa unui model de tragere la raspundere a CRJ in cazul probabil in care mecanismul se va dovedi o greseala grava. 

In concluzie, proiectul de lege este deficitar din mai multe motive. Unu, proiectul de lege incalca Art. 33§2 CRPD, cu consecinte care se vor resfrange asupra tuturor persoanelor cu dizabilitati din Romania, nu numai cele din institutii. Doi, include prevederi foarte problematice care au potentialul de a compromite garantiile impotriva detentiei arbitrare si pentru asigurarea accesului la justitie conform CEDO si CRPD. Trei, denatureaza continutul hotararii Campeanu v Romania si compromite potentialul ei de reforma. Patru, proiectul de lege implica riscul real al crearii unui alt mecanism ineficace care conserva status-quo-ul si derobeaza parchetele si instantele de obligatiile pe care le au catre persoanele cu dizabilitati. Cinci, atributiile mecanismului preconizat se suprapun cu cele ale altor institutii si agentii guvernamentale, cu potential real de risipa si confuzie. Sase, crearea unui alt mecanism separat dedicat in exclusivitate persoanelor cu dizabilitati consolideaza sistemul institutional de ingrijire si tratement. Sapte, promotorii proiectului de lege au indus in eroare publicul cu privire la natura mecanismului propus, supraestimand cu rea credinta capacitatea sa de a rezolva problemele din sistem. Mai mult decat atat, atentia exclusiva asupra mecanismului compromite posibilitatea diagnosticarii realiste a problemelor din sistem, si implicit, sansele unei reforme reale in viitorul apropiat. In ultimul rand, proiectul de lege sufera fundamental prin lipsa implicarii persoanelor afectate direct, precum si prin imagistica folosita, a caror protagonisti sunt persoane invizibile, neputincioase si dependente, de natura a perpetua sterotipurile populare si a compromite reintegrarea lor in societate. Din moment ce contradictiile si problemele proiectului sunt imposibil de rectificat, solicit retragerea de urgenta a proiectului de pe ordinea de zi a Senatului. 

Constantin Cojocariu este avocat cu expertiza recunoscuta pe plan international in drepturile persoanelor cu dizabilitati. A reprezentat reclamantii in numeroase cauze importante la CEDO impotriva mai multor tari, inclusiv Campeanu impotriva Romaniei. Ultima sa publicatie de specialitate este "Hit and Miss: Procedural accommodations of applicants with mental disabilities to the European Court of Human Rights," in "Research Companion on Disability Law," Ashgate, 2015 (in curs de aparitie). Constantin are un LLM in Human Rights de la Universitatea Central Europeana, Budapesta.