Centrul de Resurse Juridice (CRJ) sprijina un proiect
de lege “privind infiintarea mecanismelor prevazute de Conventia privind
drepturile persoanelor cu dizabilitati” (“proiectul de lege”) aflat pe ordinea
de zi a Senatului. Traseul legislativ al proiectului de lege, inclusiv forma
initiatorului si expunerea de motive, sunt vizible AICI. CRJ, in colaborare cu
Centrul de investigatii media, au realizat o campanie de sustinere a acestui
proiect intitulata “Lagarele dintre noi” care include o caravana fotografica, o
pagina Facebook, o petitie, cat si un program pentru jurnalisti dispusi sa
scrie despre acest subiect. In acest memoriu imi propun un inceput de analiza
critica a proiectului de lege, avand in vedere lipsa unei dezbateri substantiale atat la
momentul redactarii sale, cat si pe traseul sau parlamentar, dar si miza
sa covarsitoare pentru persoanele cu dizabilitati din institutii si din comunitate.
Voi examina pentru inceput geneza si temeiul legal al
acestui proiect de lege. El este similar unor proiecte mai vechi care vizau
intemeierea mecanismului preventiv impotriva torturii conform Protocolului
Optional al Conventiei ONU impotriva Torturii (OPCAT), sprijinit de o coalitie ceva
mai diversa de organizatii neguvernmentale si care priveau toate locurile de
detentie, nu numai institutiile rezidentiale pentru persoane cu dizabilitati. O
data ce Guvernul a optat sa incredinteze functia de monitorizare Avocatului
Poporului (AP), aceste proiecte de lege au devenit caduce. CRJ a reimpachetat
proiectul existent si a revendicat ca temei legal functia de monitorizare
conform Art 33§2 al Conventiei ONU pentru Drepturile Persoanelor cu
Dizabilitati (CRPD), un artificiu care a servit ca pretext pentru a ignora
noile realitati si a continua campania pe spatele/in beneficiul persoanelor cu
dizabilitati. Art. 33 CRPD impune Statelor Parti sa intemeieze o structura complexa de
monitorizare a obligatiilor ce le revin, care include “puncte focale” si unul
sau mai multe mecanisme independente.
Proiectul de lege pretinde ca satisface in intregime
obligatiile ce reies din Art. 33§2 (evident chiar din titlu: “Lege privind infiintarea mecanimselor
prevazute de CRPD”). Cu toate acestea, persoanele
inchise in institutii sunt doar unul din grupurile vizate de CRPD, iar
monitorizarea locurilor de detentie doar o parte din obligatiile ce le incumba statelor
sub CRPD. Prin urmare, mecanismul preconizat nu satisface cerintele Art.
33§2 CRPD. Pe de o parte, statul roman a incredintat deja functia de
monitorizare IRDO, o organizatie fantoma care ii este aservita. Pe de alta
parte, detaliile arhitecturii de monitorizare la nivel national a obligatiilor
derivate din CRPD nu pot fi stabilite decat in urma unui proces de negociere cu
toate entitatile relevante, in principal persoanele cu dizabilitati insele. Ori
proiectul de lege nu a fost rezultatul unor dezbateri inclusive, ci impus de un
singur ONG care nu are in componenta persoane cu dizabilitati, prezentand
riscul compromiterii pe termen lung a implementarii CRPD in Romania.
Nu imi propun aici o analiza pe articole, care altfel nu ar fi lipsita de interes. Cu toate acestea, exista cel
putin doua prevederi care ridica probleme aditionale de legalitate.
Proiectul de lege jongleaza in mod inacceptabil cu
notiune de “reprezentare” (sau, dupa
caz, ”calitate procesuala activa”) care s-a dovedit a fi foarte controversata
in literatura de specialitate si practica din alte tari. Indeosebi, Art. 4§2 preia aproape literal limbajul
§161 al hotararii CEDO Campeanu v Romania,
conferind calitate procesuala activa organizatiilor neguvernamentale cu scopul de
a furniza reprezentare independenta persoanelor cu dizabilitati in fata unei
instante sau a oricarui organism independent. Proiectul de lege falsifica
intelesul hotararii Campeanu, de la
care se revendica conform expunerii de motive, sugerand ca implicarea
organizatiilor neguvernamentale epuizeaza obligatia de asigura reprezentare ‘independenta’ rezidentilor din institutii. De fapt, CEDO nu se refera decat in subsidiar si in anumite circumstante bine delimitate
la organizatiile neguvernamentale, atunci cand statul nu asigura o modalitate
adecvata de asistenta juridica persoanelor din institutii. Art. 4§2 permite
organizatiilor neguvernmentale sa “reprezinte” victimele abuzurilor, dar omite
sa raspunda la intrebari esentiale precum – ce califica ONG-urile sa reprezinte
victimele? In ce consta ‘reprezentarea’ – substituire, suport sau ambele? Cine
verifica standardele activitatii de reprezentare? Este necesar consimtamantul
‘beneficiarului’? Ce se intampla daca persoana in cauza nu are capacitatea de a
consimti? Cum poate persoana contesta interventia sau prestatia
‘reprezentantului’? samd. Aceste intrebari nu sunt pur teoretice ci dimpotriva au o insemnatate
practica covarsitoare. Mai mult decat
atat, Art. 12(i) confera mecanismului insusi “calitatea procesuala activa in
apararea drepturilor si intereselor legitime” calificata insa de precizarea
introductiva conform careia aceasta functie este alocata in “scopul
indeplinirii atributiilor de monitorizare.” Aceasta prevedere plaseaza mecanismul
intr-un evident si periculos conflict de rol, avand in vedere atributiile
cuprinzatare ce ii sunt acordate (de ex. verifica legalitatea prezentei
persoanelor cu dizabilitati in institutii). In sfarsit, intrebarile de mai sus
privind calitatea activitatii de reprezentare se aplica mutatis mutandis si
mecanismului. Fiind excesiv de vagi, potential contradictorii si necorelate cu dispozitiile privind accesul la justitie al persoanelor cu dizabilitati din alte legi, apreciez ca aceste
prevederi sunt contrare Art. 6 CEDO si Art. 13 CRPD. De asemenea, consider riscul real ca
acest proiect de lege sa compromita potentialul de reforma al hotararii Campeanu v Romania un afront personal,
avand in vedere cat am muncit in acest caz.
Proiectul de lege simplifica impermisibil chestiunile
spinoase legate de calificarea unei situatii drept ‘privare de libertate.’ Mecanismul de monitorizare isi propune sa “verifice
legalitatea prezentei persoanelor cu dizabilitati” in institutiile vizate de
lege (Art. 4§1(c)), indiferent ca este vorba de institutii de protectie sociala
sau de spitale psihiatrice, cu regimuri juridice diferite. Indeosebi ipoteza
plasamentului in institutii de ocrotire sociala, eventual cu permisiunea
tutorelui interzisului, care nu este considerata indeobste ca fiind privativa
de libertate potrivit dreptului intern ridica probleme speciale. Care este
temeiul juridic pentru interventia mecanismului? Daca este vorba de dreptul
intern, lipsit de garantii impotriva detentiei arbitrare, atunci mecanismul nu
ar face decat sa acopere o ilegalitate, consolidand status-quo-ul. Daca este
vorba de dreptul international, concluzia care se impune este ca mecanismul se
substituie in fapt controlului judiciar obligatoriu potrivit Art. 5§4 CEDO.
Lasand la o parte chestiunea de a sti daca mecanismul are un caracter judiciar
satisfacand conditiile CEDO (nu are), este intr-adevar in interesul persoanelor
cu dizabilitati sa incredintam verificarea legalitatii detentiei in institutii unei entitati administrative, fie ea 'independenta'? Daca un astfel de mecanism
trece eu voi fi primul care voi contesta legalitatea sa din perspectiva Art. 5 CEDO.
De remarcat si faptul ca proiectul de lege este contradictoriu in relatia sa
cu CRPD – pe de o parte se legitimeaza prin apelul la aceasta conventie, pe
de alta parte se aplica persoanelor cu dizabilitati aflate in locuri inchise.
Astfel proiectul omite faptul ca CRPD nu permite detentia bazata pe criteriul
dizabilitatii, acoperind in mod potential o ilegalitate. Detentia intr-o
institutie rezervata persoanelor cu dizabilitati este ilegala ab initio, prin
urmare operatiunea de verificare a legalitatii acestei situatii este lipsita de
sens.
Faciliteaza cu adevarat acest mecanism accesul la justitie a
persoanelor cu dizabilitati, asa cum pretind promotorii sai? In cel mai bun caz, acest mecanism va forma o
interfata relativ prietenoasa intre persoanele din institutii si sistemul de justitie. Eu sunt
pesimist din motivele enumerate mai sus, insa si in aceasta situatie trebuie
amintit faptul ca in ultima instanta responsabilitatea de a cerceta si pedepsi
abuzurile din institutii revine parchetelor si instantelor. Ori eu nu cunosc nici
macar un singur caz in care o instanta sa fi pedepsit vreunul din sutele de
abuzuri de o gravitate exceptionala din institutii care au ajuns in atentia
presei in ultimii 10-20 de ani. Aceasta problema subzista si nu va disparea,
dar este, inca o data, trecuta cu vederea de promotorii legii. In cel mai
rau caz, dar, in opinia mea, si cel mai probabil, mecanismul se va transforma
intr-o alta bucla in sistem, unde doleantele legitime ale persoanelor cu
dizabilitati se vor pierde sau vor fi neutralizate, servind ca alibi
pentru pastrarea status-quo-ului si deresponsabilizand si mai mult instantele din
pozitia lor de forum legitim si exclusiv de rezolvare a chestiunilor legate de
astfel de abuzuri grave.
Initiatorii legii supraestimeaza in mod oportunist
sansele crearii unui mecanism cu adevarat independent cu mandat de supraveghere
a respectarii drepturilor omului in Romania. Este un fapt incontestabil ca nu
avem nici o institutie independenta/autonoma in Romania care sa se conformeze
cu Principiile de la Paris si care sa fie recunoscuta ca atare. CNCD-ul si
AP-ul, desi teoretic independente, sunt in realitate entitati ineficiente si colonizate
de stat. Factorii de presiune care sa asigure implementarea adecvata a legii
sunt relativ nesemnificativi: CRPD nu dispune de nici un instrument coercitiv
pentru a asigura socializarea statelor recalcitrante, forta politica a
persoanelor cu dizabilitati in genere, si a celor din institutii in special,
este inexistenta, capacitatea de influenta a societatii civile implicate in
domeniu este foarte limitata. Tocmai din
acest motiv, persoanele cu dizabilitati ar trebui sa se alinieze cu grupuri si
aliante mai cuprinzatoare ale caror interese coincid – pacientii, utilizatorii
de servicii sociale etc. In aceste conditii, riscul ca acest proiect de lege
sa fie deturnat creand un alt mecanism aservit statului este major si nu poate
fi ignorat.
Mecanismul preconizat dubleaza atributiile unor
institutii existente. Am in vedere in principal AP, care a preluat functia de
monitorizare a locurilor de detentie in baza OPCAT. AP a inceput recent
activitatea de monitorizare, cu echipe mixte care includ reprezentanti ai
societatii civile si asociatiilor profesionale cu atributii in domeniu,
vizitand intre altele stabilimente care gazduiesc persoane cu dizabilitati si
publicand rapoarte cel putin decente. Desigur, subzista in continuare dubii
rezonabile cu privire la modul in care AP isi duce la indeplinire mandatul, dar
in acelasi timp este incontestabil faptul ca ei exercita functii de
monitorizare mai mult sau mai putin identice cu cele ale mecanismului
preconizat, ca a fost recunoscut ca atare de diverse institutii internationale
incluzand Comitetul impotriva Torturii (CAT) si ca beneficiaza, cel putin pe
hartie, de garantii de independenta institutionala. CNCD-ul are competenta
teoretica de a primi plangeri din partea persoanelor cu dizabilitati si de a
efectua investigatii in institutii, chiar daca in practica activitatea lor in
acest domeniu este nesemnificativa. Inspectia Sociala, organism subordonat
Guvernului, monitorizeaza calitatea serviciilor sociale, inclusiv institutiile
rezidentiale pentru persoane cu dizabilitati. Infiintarea unui nou mecanism
de monitorizare apare ca fiind problematica in conditiile in care exista deja o
increngatura de institutii cu atributii similare. Este necesara mai intai
clarificarea relatiilor intre aceste mecanisme si eventualelor conflictele de
competenta, urmarindu-se in acelasi timp alocarea rationala a unor resurse
bugetare finite, avand in vedere si faptul ca ca acest sector sufera deja de
subfinantare/management financiar deficitar. Chestiunea suprapunerii de
atributii a fost ridicata in mod repetat in dezbaterile din Parlament dar nu a
fost elucidata niciodata de suporterii proiectului de lege. Mai mult decat
atat, ostilitatea manifesta a CRJ fata de AP sugereaza teama de a pierde un
program lucrativ si o clientela captiva si docila, respectiv persoanele inchise
in institutii.
Infiintarea unui mecanism dedicat in mod special
locurilor inchise pentru persoanele cu dizabilitati este o eroare tactica
majora, care contravine ethosului egalitar si inclusiv al CRPD. Aceasta pentru ca proiectul de lege ar crea o alta
structura segregata dedicata special persoanelor cu dizabilitati. In loc, aceasta
functie ar trebui sa fie incredintata unei institutii inclusive de
monitorizare, fie ca aceasta ar viza calitatea serviciilor sociale, locurile de
detentie in genere, calitatea actului medical etc. Crearea unei alte structuri separate
consolideaza si legitimeaza sistemul institutional segregat. In plus, se creaza
astfel inca un obstacol in calea dezinstitutionalizarii, din moment ce acest
deziderat contravine mandatului mecanismului de monitorizare, care are ca
premiza prezervarea sistemului institutional (mecanismul monitorizeza, nu
desfiinteaza sistemul).
Folosind imagini grafice si cifre brute care denota
dimensiunea fenomenului violentei institutionalizate impotriva persoanelor cu
dizabilitati din locuri inchise, campania Lagarele dintre noi a starnit, pe
buna dreptate, indignarea multor cetateni. CRJ a deturnat energia creata in
urma acestei campanii catre petitia adresata Parlamentului pentru adoptarea
proiectului de lege. Daca nimeni nu contesta gravitatea problemei descrise, nu
rezulta de nicaieri ca mecanismul este solutia optima. Campania “Lagarele
dintre noi” a supraestimat in mod constant capacitatea acestui mecanism de a
rezolva problemele majore din sistemul institutional, inducandu-si astfel in
eroare suporterii si publicul. Unul din sloganele campaniei “Semneaza petitia
si elibereaza-i din lagare” este un exemplu elocvent in acest sens, avand in
vedere lipsa completa de realism a acestei viziuni. Alte mesaje alese la
intamplare contin fracturi logice evidente, portretizand mecanismul ca un
panaceu la toate problemele pe care le intampina nefericitii din
institutii:
Astfel, proiectul de lege oculteaza problemele reale
ale rezidentilor din institutii, incluzand sistemul institutional de ingrijire
si tratament insusi, lipsa dezinstitutionalizarii (care nu este mentionata nici
macar o singura data in textul proiectului), lipsa suportului pentru traiul in
comunitate, stereotipuri si stigma larg impartasite in imaginarul popular, un
sistem care privilegiaza interdictia ca metoda de ‘protectie’ a persoanelor cu
dizablitati etc. Distorsionand
realitatea problemelor din institutii, proiectul de lege si campania aferenta
compromite sansele unei reforme serioase a sistemului.
In realitate, justificarea proiectului de lege nu se
regaseste in nevoile reale ale persoanelor cu dizabilitati, ci in interesele
tranzitorii ale CRJ si abilitatile staffului acesteia. Utilizatorii si supravietuitorii
sistemului psihiatric si de asistenta sociala nu au fost consultati si nu sunt
implicati in campanie, persoanele cu dizabilitati apar in materialele de
campanie exclusiv ca victime anonime si neputincioase, materialele de presa
aferente sunt excesiv de medicalizate (vezi de exemplu articolul cu titlul
neverosimil “Condamnati la nebunie”), procesul de consultare care este de
esenta CRPD-ului nu a fost niciodata realizat cu adevarat, criticii sunt
condamnati ca retrograzi si trecuti sub tacere. Aceste neajunsuri sunt cu atat
mai grave cu cat CRJ si asociatii ei sunt total nereprezentativi pentru
segmentul de populatie pe care pretind ca il reprezinta. Lipsa de reprezentativitate acutizeaza gravitatea sustinerilor exagerate privind natura si potentialul mecanismului, dar si lipsa unui model de tragere la raspundere a CRJ in cazul probabil in care mecanismul se va dovedi o greseala grava.
In concluzie, proiectul de lege este deficitar din mai
multe motive. Unu, proiectul de lege incalca Art. 33§2 CRPD, cu consecinte care
se vor resfrange asupra tuturor persoanelor cu dizabilitati din Romania, nu
numai cele din institutii. Doi, include prevederi foarte problematice care au
potentialul de a compromite garantiile impotriva detentiei arbitrare si pentru
asigurarea accesului la justitie conform CEDO si CRPD. Trei, denatureaza continutul hotararii Campeanu v Romania si
compromite potentialul ei de reforma. Patru,
proiectul de lege implica riscul real al crearii unui alt mecanism ineficace
care conserva status-quo-ul si derobeaza parchetele si instantele de
obligatiile pe care le au catre persoanele cu dizabilitati. Cinci, atributiile
mecanismului preconizat se suprapun cu cele ale altor institutii si agentii
guvernamentale, cu potential real de risipa si confuzie. Sase, crearea unui alt
mecanism separat dedicat in exclusivitate persoanelor cu dizabilitati
consolideaza sistemul institutional de ingrijire si tratement. Sapte,
promotorii proiectului de lege au indus in eroare publicul cu privire la natura
mecanismului propus, supraestimand cu rea credinta capacitatea sa de a rezolva
problemele din sistem. Mai mult decat atat, atentia exclusiva asupra
mecanismului compromite posibilitatea diagnosticarii realiste a problemelor din
sistem, si implicit, sansele unei reforme reale in viitorul apropiat. In ultimul rand, proiectul de lege
sufera fundamental prin lipsa implicarii persoanelor afectate direct, precum si
prin imagistica folosita, a caror protagonisti sunt persoane invizibile,
neputincioase si dependente, de natura a perpetua sterotipurile populare si a
compromite reintegrarea lor in societate. Din moment ce contradictiile si problemele proiectului sunt imposibil de rectificat, solicit retragerea de urgenta a proiectului de pe ordinea de zi a Senatului.
Constantin Cojocariu este avocat cu expertiza recunoscuta pe plan international in drepturile persoanelor cu dizabilitati. A reprezentat reclamantii in numeroase cauze importante la CEDO impotriva mai multor tari, inclusiv Campeanu impotriva Romaniei. Ultima sa publicatie de specialitate este "Hit and Miss: Procedural accommodations of applicants with mental disabilities to the European Court of Human Rights," in "Research Companion on Disability Law," Ashgate, 2015 (in curs de aparitie). Constantin are un LLM in Human Rights de la Universitatea Central Europeana, Budapesta.
